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日志

 
 

转变政府职能的海外镜鉴  

2015-06-23 16:19:05|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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       1.如何处理好政府与市场关系

  随着经济步入“新常态”,中国政府提出要坚持改革推动大众创业、万众创新,以释放市场活力和社会创造力。为此,国务院常务会议近期推出一系列措施为“双创”加油添力,其中就包括政府简政放权、转变职能等内容。在这一方面,发达国家经历了长期探索实践,不少经验值得借鉴。

  
“为与不为”—政府与市场边界动态调整

  在政府与市场关系问题上,西方先后出现过经济自由主义、国家干预主义以及现代货币主义等多个流派。在上述理论影响下,发达国家中政府与市场的相互地位和作用不断变化绵延至今。

  从各国具体制度安排和政策实践上看,政府和市场的边界因时因势,很难固定。

  诺贝尔经济学奖得主、纽约大学教授迈克尔·斯宾塞在接受新华社记者采访时说,在他看来,政府和市场边界在不同的经济体有所不同,没有确定答案。对于国民收入较高的经济体而言有一个大致范围:即市场的主要功能表现为发现价格、优化激励、配置资源和刺激创新。但他也指出,市场是否能发挥好作用,还要取决于政府。人力资本、基础设施、制度环境等能让市场更好发挥作用的因素需要政府促成。

  新加坡国立大学亚洲竞争力研究所所长陈企业谈到一个概念:政府应该做“托管赢家”而非“选择赢家”。他解释说,这就如经营一座跑马场,政府要做的是建设并维护马场,吸引优秀马主和选手前来,但并不负责养马、驯马和赛马。

  
“有法可依”—明晰政府权限和职能

  西方学者一般认为,政府权限和职能主要体现在提供公共产品和服务、通过征税影响经济行为、调节收入分配和加强市场监管等方面。

  在政府权限和职能问题上,西方发达国家多通过法律加以规定,使得行政“有法可依”。具体则依靠出台和修订行政基本法、实施财政预算决算管理、增加行政透明度、借助资本市场和金融工具、创新公私合作模式等履行职能。

  美国国会研究服务局经济政策专家马克·拉邦特受访时说,西方国家一般通过立法对政府的各项活动进行规范和限定,以确保市场在资源的优化配置中发挥主要作用。

  在这方面,作为历史文化条件与中国相近的国家,已“跨越中等收入陷阱”的韩国有些经验值得借鉴。韩国曾长期是“政府主导型”体制,随着经济社会更复杂开放,从上世纪80年代开始积极简政放权,以提高资源配置效率,促进市场自律和创新。

  1998年韩国正式颁布《行政规制基本法》,2014年又提出对《行政规制基本法》进行修订。其中,添加了规制成本总量限额制管理的规定,即在新设、加强规制时,应废除或放宽其他限制。

       不少专家还谈到,政府在履行职能时需要税金资源等,同时又缺乏约束自身的内在动力,因此有效的财政预算决算管理制度和透明度非常重要,也就是要管好政府的收与支。

  
“不缺位不越位”—政府对市场监督求实效

  一般而言存在如下共识:由于存在“政府失灵”,因此需要市场这只“手”。由于存在“市场失灵”,因此需要政府这只“手”。不过,难点在于政府这只“手”张弛力度如何拿捏。

  斯宾塞说,发达国家一般认为政府应放松对经济的行政管制,即“不越位”;与此同时,一旦出现垄断、国际贸易条件不公、市场猛烈动荡等情况,政府则应对违法违规行为严肃惩处,维护公平稳定的市场环境,即“不缺位”。

  美国市场经济高度发达,相关法律体系相对完善,企业一般生产经营活动受到联邦法律和各州公司法的约束,而不是被政府监管。不过,美国也存在监管缺位方面的深刻教训,2007年美国次贷危机以及其后演变出的严重金融危机,一定程度上归咎于政府长期对金融机构缺乏严格监管。为此,美国政府在危机之后出台了上世纪30年代大萧条以来最为严厉的金融监管改革法案。

  不少西方国家还尝试通过设立有别于政府部门的法定机构实现部分职能。这类法定机构属于公共性质,但相对独立于政府,有一定自主权。

  受访专家指出,在西方设立这类机构的好处是可以分担政府繁重职责,提高法律和行政效率;减少党派分歧,特别是党派利益绑架政府的情况出现;增加民众信任度等。

  
2.发达国家如何打造服务型政府

  转变政府职能是中国深化行政体制改革的一个主要方向,着力打造服务型政府又是其中重要一环。

  以信息公开为抓手打造“政府3.0”

  “政府3.0”概念近年来受到一些发达经济体政府的青睐,其中韩国的相关战略较有代表性。政府3.0强调“以每个人为中心”,加大信息公布,利用社交媒体、移动互联等更便捷方式强化政府服务职能,进一步提升民众对政治的热衷度和参与感,实现政府与市场、社会的更多沟通与合作。

  在韩国的新战略中,政府计划进一步增加每年公开的政务文件数量,文件信息公开遵循两个原则:一是在民众提出要求前就主动公开;二是除安保和私生活等受法律保护的领域外,其余内容都以“原版”方式公开。

  此外,政府和公共部门掌握的财政、环境、气象、教育、交通、安全等信息和数据,也将提供给个人使用,或者提供给企业用于商业目的。韩国政府人士说,通过这种方式可以增加政府的透明度与可信度,还可以使个人和企业通过创新性地挖掘“信息价值”,创造商机、刺激就业。不过,韩国政府在可能涉及敏感问题的信息开放上也相对谨慎,以防范风险。

      根据“生命周期”为民众提供定制公共服务

  政府管理与服务的是社会中的“人”,其在生命的不同阶段需求不同。因此,一些保险、金融行业的理论和实践近年开始进入发达国家政府视野。以“生命周期”理论为依据,为民众提供更具阶段性、个性化的公共服务正成为一种潮流。

  在新加坡,政府通过设立“电子公民中心”将所有能以电子方式提供的公共服务整合在一起,并以一揽子方式提供给全体新加坡民众。“电子公民中心”是一个三维虚拟社区,它将一个人“从摇篮到坟墓”的人生过程划分为9个“驿站”,在每个阶段,个人都可以得到相应服务。目前新加坡民众可以在这9个“驿站”在线获得25个政府部门的600余项电子服务。

  韩国政府在提供政务服务时,把民众个人信息整合成一个系统,根据生命的不同阶段量身定做引导服务。例如,只需输入一次个人信息,系统就会根据咨询人年龄匹配包括出生、入学、兵役、退休、死亡等不同阶段的信息和所需服务。

  
政民互动推动网络问政

  现代社会,特别是在发达国家,政府作为行使国家权力的载体,其作用和地位正在发生变化。一个重要表现就是政府与社会民众的互动越来越频繁,民众参与政治和政策制定的情况越来越多。

  互联网发展多年,发达国家电子政务已不新鲜,并通过整合电子政务打造“一站式”服务。

  英国政府在2007年初决定对政府类网站进行大规模“瘦身”,到2014年初,英国首相府、外交部、司法部、国防部、教育部等24个部级单位以及上百家公共服务机构已进驻新的政府网站,共同组成统一的政务信息中心。

  
强化公务员约束与激励机制

  在打造服务型政府的过程中,除机制建设、技术配套等方面因素外,政府各级官员和大量技术岗位人员的工作动力、方式和效率也非常关键。

  新加坡南洋理工大学公共政策专家于文轩受访时说,首先,新加坡公务员起点高。名牌大学毕业的优秀学生才有资格参加面试,并且选拔流程严格。其次,新加坡通过设立量化指标对公务员的表现进行考核。新加坡公务员评估系统分为绩效表现评估和潜能评估两种,按考核阶段的不同又分为试用期评估、年度评估和晋升评估。第三,新加坡设立了具有市场竞争性的公务员薪酬制度。最后,新加坡还建立了强效廉政制度。该国通过制定《防止贪污法》,详细确定了贪污罪和受贿罪的适用范围,对公职人员收受贿赂的惩罚措施等。

  
3.从海外经验教训看国企改革

  进一步深化国企改革是中国深化经济体制改革的一个重要任务,而在所有权和经营权分离情况下,如何处理好政府与企业关系,完善公司治理结构,提升企业经营效率,则是改革的重点和难点。不少发达国家在国企改革问题上的经验和教训值得借鉴。

        明确权责是推动改革关键

  韩国通过“自律责任经营”管理模式,赋予企业自主经营权,同时使其承担“事后受评责任”,形成较好约束激励机制。

  在新加坡,国有企业在国民经济中占有较大比重,经营管理效率较高。其中,淡马锡控股公司在政企委托代理机制的开拓实践上拥有成功经验。

  新加坡国立大学李光耀公共政策学院学者顾清扬在接受采访时说,淡马锡是新加坡的国有资本投资集团,新加坡财政部拥有其100%股权。而淡马锡除直接拥有40多家公司股权外,还通过其他投资方式控制500多家公司。淡马锡在上层管理上具有“政府-控股集团-企业”三层模式的特点,这种安排一方面将政府和被投资企业隔离开,尽量避免企业经营导向受政府意志干扰,另一方面通过股权收益及董事会监督下属企业管理层,实现股东(国资)利益最大化。

  
把握渐进式节奏

  自1979年以来,英国一直遵循由浅入深、由边缘到核心的国企改革次序,并坚持分阶段、分类型、系统化、延续性改革思路。

  第一阶段主要针对竞争性行业,时间跨度在上世纪80年代中期,其中,业绩好的企业公开上市,业绩不佳、不适合上市的企业则整体出售给私人部门或转为职工内部持股。

  第二阶段主要针对公用事业和自然垄断行业,从上世纪80年代中后期持续到90年代初期,涵盖电信、石油、天然气行业以及钢铁、煤矿、甚至供电等要害部门和企业。近年邮政、金融等部门也在完全私有化或股权多元化方面持续取得进展。

  经过30多年改革,目前英国政府控股或者持股的企业约20家,主要集中于气象、航空等公共服务部门,以及核能安全、中小企业金融服务机构等私营部门无力或不愿参与的领域。

  
隐性担保导致政企不分

  在美国,存在一些享受政府资助,又按私有企业形式运作的企业。这种企业亏损和经营风险由纳税人买单的模式,被分析人士称为“隐性国企”,其往往经营效率低下,耗费国家财政资源。美国邮政就是这类企业的典型。过去8年,美国邮政累计亏损500多亿美元,目前退休员工福利资金缺口达200多亿美元。

  分析人士认为,过多政府管制使美国邮政缺乏活力,竞争力低下。此外,管理层多由内部提拔,未引入职业经理人,人事制度僵化等也扼杀了企业活力。

  在日本,政府与大型企业间长期存在“约定俗成的指导和保护关系”。目前,日本财团中以三井、三菱、住友、富士、劝银、三和等六大财团实力最雄厚,它们与日本政府在多层级保持共融互通,还通过组建联合会、民间智囊、游说机构以及参与官方调研项目等方式,对政府各项决策发挥重要乃至决定性作用,形成所谓“企业国家”的特殊形态。

       这种政企关系容易导致官商勾结、非法献金、政府包庇企业、牺牲公众利益的情况。2011年,日本政府与东京电力公司在处置福岛核事故时的糟糕表现,就暴露出自民党与当事企业错综复杂的关系。(据新华社)

  作者:据新华社

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